Le différend budgétaire de longue date entre le gouvernement fédéral irakien et le gouvernement régional du Kurdistan (GRK) trouve son origine dans des approches incompatibles du fédéralisme dans l’État post-baasiste. Au cours de la dernière décennie, les efforts de centralisation de Bagdad se sont heurtés au désir d’Erbil de renforcer le contrôle régional sur ses propres affaires, notamment en ce qui concerne le pétrole et le gaz. Il en résulte une série d’accords budgétaires ratés qui ont mal servi les habitants de tout le pays.
Les économies de l’Irak fédéral et de la région du Kurdistan dépendent toutes deux du pétrole et du gaz, les recettes hors hydrocarbures représentant moins de 10 % du budget public. Par conséquent, la manière dont chaque partie interprète ses droits et responsabilités respectifs en matière de gestion de l’industrie énergétique et de partage des revenus constitue le principal défi à relever au moment de la rédaction d’un budget annuel.
“Ce sont des questions structurelles basées sur la nature d’un système politique hybride corrompu et d’une économie rentière non diversifiée”, a déclaré à The Red Line Zeinab Shuker, professeur de sociologie à l’université de Sam Houston.
“Ces deux facteurs sapent la capacité de l’État à répondre aux problèmes et à les résoudre, et limitent la volonté politique de ceux qui sont en position de pouvoir de s’engager dans un réel changement politique et économique”, a ajouté Mme Shuker.
Il en résulte une impasse profonde qui ralentit le développement de l’Irak et empêche les autorités de fournir des services aux habitants. En outre, dans la région du Kurdistan, lorsque de graves différends surviennent avec Bagdad, les salaires du secteur public ne sont pas payés et les services se détériorent, ce qui déstabilise la confiance dans les partis au pouvoir et donne du grain à moudre aux groupes d’opposition populistes.
Si les revenus du pétrole et du gaz sont la question spécifique sur laquelle les deux capitales s’affrontent, la plupart des analystes identifient un désaccord plus profond.
Ahmed Tabaqchali, chercheur invité au Centre du Moyen-Orient de la London School of Economics, a déclaré à The Red Line que “les différences sont fondamentales et portent sur la nature de la fédération telle qu’elle est envisagée dans la Constitution de 2005”.
“A moins que cela ne soit abordé par une compréhension commune… je ne vois pas comment cela pourrait être résolu”, a-t-il ajouté.
Principes constitutionnels
Les questions relatives au fédéralisme sont à la base du désaccord budgétaire entre Bagdad et Erbil, mais elles sont exprimées dans des sections spécifiques de la Constitution irakienne de 2005.
Les articles 116 et 117 ont fait de la région du Kurdistan une autorité décentralisée, l’article 121 lui conférant un large éventail de pouvoirs juridiques.
Néanmoins, la région du Kurdistan existe dans le cadre fédéral, ce qui implique à la fois des droits et des responsabilités. D’une part, Erbil a le droit de recevoir une part du budget fédéral, mais d’autre part, elle est censée verser des fonds au trésor public, qui seront distribués dans tout le pays conformément à la législation annuelle.
Au cours de la dernière décennie, Bagdad et Erbil n’ont pas réussi à se mettre d’accord sur la manière d’équilibrer cette dynamique d’une manière que chaque partie juge équitable.
Les articles 111 et 112, qui régissent le développement des ressources pétrolières et gazières de l’Irak, jouent également un rôle. La formulation de ces articles est très ambiguë, ce qui permet aux deux parties de les interpréter d’une manière qui favorise leurs objectifs financiers et politiques.
La solution la plus couramment proposée est que le Conseil des représentants adopte une loi nationale sur le pétrole et le gaz afin de normer une fois pour toutes les principes constitutionnels. Sans cela, Bagdad et Erbil doivent renégocier les termes de l’accord année après année.
L’adoption d’une loi sur les hydrocarbures “est à la fois légalement et techniquement faisable… c’est une question de volonté politique”, a déclaré à The Red Line Bilal Wahab, chargé de cours à l’Institut de Washington pour les études du Proche-Orient.
Alors que les politiciens des deux capitales disent régulièrement qu’ils veulent résoudre leurs désaccords sur la base de la constitution, les rancœurs des deux parties concernant les manquements réels et perçus au respect des accords précédents ont érodé la confiance et permis aux fauteurs de troubles d’influencer le processus de négociation. Cela rend le processus imprévisible et dépendant des circonstances politiques.
Pour défaire ce nœud, il faudra “un changement de paradigme, où le pétrole ne sera pas considéré comme un outil politique, mais comme un atout économique. Mais, malheureusement, honnêtement, je ne vois pas cela arriver”, a ajouté M. Wahab.
L’origine du problème
Au cours de la période qui a suivi l’adoption de la constitution irakienne en 2005, les désaccords sur le fédéralisme et le pétrole ont été en grande partie gérés par la négociation, mais ces procédures ont commencé à s’effilocher en 2009, à mesure que les attitudes à Bagdad évoluaient.
La guerre sectaire entre les chiites et les sunnites qui a fait rage après l’invasion américaine de 2003 jusqu’en 2008 s’est soldée par une victoire stratégique des chiites. Une fois cette primauté établie, leurs dirigeants ont commencé à prôner un plus grand contrôle central de l’ensemble du pays.
“Aux yeux de Bagdad, le fédéralisme signifie essentiellement quelques droits symboliques que Bagdad accorde ou offre au gouvernement régional du Kurdistan”, a déclaré M. Wahab.
Dans l’esprit du gouvernement régional du Kurdistan, il s’agit en fait de quelque chose de pratiquement plus que le fédéralisme, quelque chose comme le confédéralisme”, a-t-il ajouté.
Ce fossé d’interprétation s’est creusé au cours des années suivantes. Le gouvernement régional du Kurdistan a signé des contrats avec des compagnies pétrolières internationales, dont ExxonMobil, Total et Chevron, et a commencé à travailler sur un oléoduc vers la Turquie qui permettrait à terme des exportations hors du contrôle fédéral.
Pour certains responsables kurdes, notamment au sein du Parti démocratique du Kurdistan (PDK), ces relations et l’oléoduc étaient une condition préalable non seulement à l’obtention d’une plus grande autonomie au sein de l’Irak, mais aussi à la préparation de l’indépendance totale. Ils ont en ce sens organisé un référendum sur la sécession en 2017.
Jusqu’en 2013, cependant, les relations sont restées relativement intactes et le gouvernement fédéral a effectué des transferts budgétaires réguliers au GRK, qui recevait quelques 17 % du budget fédéral total. Dans la région du Kurdistan, ces transferts se sont avérés très lucratifs, permettant à Erbil, Duhok et Sulaymaniyah de s’engager dans un développement économique rapide et de renforcer son image “d’autre Irak”.
Cette dynamique ne devait pas durer. Les visions politiques incompatibles de Bagdad et d’Erbil ont atteint leur paroxysme en 2014 lorsque Nouri al-Maliki, alors premier ministre irakien, a mis à exécution sa menace de couper les paiements budgétaires au GRK lorsque celui-ci a commencé à exporter du pétrole via l’oléoduc turc.
La suspension des paiements a provoqué une crise économique majeure dans la région du Kurdistan, le gouvernement étant notamment incapable de verser les salaires de ses fonctionnaires.
M. Wahab considère comme un tournant important la décision de Maliki de cesser les paiements, qui reflète le changement d’attitude de l’élite chiite de Bagdad. Une fois cette décision prise, il n’y avait aucune raison pour eux de faire marche arrière et d’accéder aux demandes politiques et économiques kurdes.
Wahab a déclaré à The Red Line qu’il est significatif qu'”aucun premier ministre depuis Maliki n’ait dit ‘non, nous devons défaire tout ce que Maliki a fait’. Tous les autres premiers ministres qui sont venus après lui sont tous d’accord pour dire que le GRK ne peut pas avoir le beurre et l’argent du beurre.”
Guerre et référendum
En juin 2014, la ville de Mossoul, au nord du pays, est tombée aux mains du groupe militant État islamique (ISIS). La guerre qui s’en est suivie, et qui a duré jusqu’en 2017, a fortement endommagé les économies de l’Irak fédéral et de la région du Kurdistan, cette dernière ayant connu un afflux important de réfugiés et de déplacés internes (Internal Displaced Person, IDP). Ces deux régions ont toutefois bénéficié d’une importante injection de fonds de l’étranger sous forme d’aide militaire et humanitaire.
L’armée irakienne s’étant retirée vers le sud au début de la guerre, le GRK a également pu prendre le contrôle des vastes champs pétrolifères de Kirkouk, qui devaient théoriquement devenir la clé de son avenir économique.
Si les deux gouvernements ont coopéré sur le champ de bataille contre ISIS, leur différend sur le budget s’est poursuivi et Bagdad a maintenu son refus d’effectuer des transferts de fonds à Erbil.
Alors que les difficultés économiques de la région du Kurdistan se poursuivaient, le gouvernement régional du Kurdistan a introduit un programme de retenue sur salaire pour les employés du gouvernement, y compris pour les combattants militaires peshmergas.
Dans le cadre de ce programme, le ministère des Finances a retenu jusqu’à la moitié des salaires mensuels des travailleurs, en promettant de les rembourser à terme. Cette promesse n’a à ce jour pas encore été honorée.
Malgré ces défis, les autorités kurdes ont estimé que le moment était venu de tenter un référendum sur l’indépendance le 25 septembre 2017. Bien que 92,73 % des personnes ayant voté aient soutenu la sécession de l’Irak, Bagdad et les partenaires internationaux du GRK s’y sont fortement opposés. À la mi-octobre, les forces irakiennes avaient repris Kirkouk et ses champs pétroliers. Finalement, le référendum s’est révélé être une erreur de calcul désastreuse.
Depuis 2018
Alors que la guerre contre ISIS s’essouffle et que le système politique irakien peine à évoluer suite au référendum d’indépendance de la région du Kurdistan, la dynamique Bagdad-Erbil est entrée dans sa phase actuelle, au cours de laquelle le gouvernement fédéral a surtout repris ses paiements au GRK. En général, les négociations sur la loi budgétaire pour l’année à venir commencent en été, et le projet de loi est présenté par le gouvernement au corps législatif en hiver. Le parlement irakien, connu officiellement sous le nom de Conseil des Représentants, débat ensuite de la loi dans le but de l’adopter en janvier.
Depuis 2018, les trois lois budgétaires adoptées par le Conseil des Représentants se sont déroulées selon le même principe : en échange de 12,67 % du budget fédéral, Erbil doit soumettre 250 000 barils de pétrole par jour (ou son équivalent monétaire) à Bagdad.
Pourtant la mise en œuvre des lois budgétaires a fait défaut à deux égards. Premièrement, le Conseil des représentants n’a pas réussi à adopter les budgets en 2020 et 2022. Deuxièmement, le gouvernement régional du Kurdistan n’a pas assumé ses responsabilités en vertu des lois qui ont été adoptées, ce qui a entraîné des représailles de la part du gouvernement fédéral.
La loi budgétaire de 2018 a vu les dépenses augmenter de 3,5 % pour atteindre 71,4 milliards de dollars. Elle a également réduit l’allocation à la région du Kurdistan de 17 % à 12,67 %, à condition que le gouvernement kurde exporte 250 000 barils de pétrole par jour via Bagdad.
Bagdad a tenu sa promesse, mais pas Erbil. C’était la première fois que le gouvernement fédéral envoyait des paiements budgétaires réguliers au GRK depuis 2014.
Après les élections et la formation du gouvernement en 2018, le Conseil des représentants a adopté une nouvelle loi budgétaire de 111,8 milliards de dollars en janvier 2019, qui a massivement augmenté les dépenses de 45 %. La part de la Région Autonome du Kurdistan est cependant restée au niveau de 12,67% fixé dans le budget de l’année précédente.
Pour répondre aux préoccupations selon lesquelles les désaccords précédents sur le budget avaient entravé la capacité du GRK à payer les salaires et les avantages sociaux du secteur public, les législateurs ont écrit une disposition dans la loi (article 10) qui exigeait que le gouvernement fédéral continue d’envoyer suffisamment d’argent pour qu’Erbil puisse payer les salaires, même en cas de conflit. En contrepartie, le gouvernement régional du Kurdistan était censé envoyer 250 000 barils de pétrole par jour à la société fédérale de commercialisation du pétrole (SOMO).
Malgré les grands espoirs de ce compromis qui aurait permis aux deux gouvernements de gérer au moins leurs désaccords, la loi n’a jamais été pleinement appliquée. Lorsque le gouvernement régional du Kurdistan a refusé de transférer du pétrole à la SOMO, le gouvernement fédéral a riposté en réduisant les transferts de fonds.
Bien que les objectifs plus larges de la loi budgétaire n’aient pas été atteints et qu’Erbil ait certainement perdu une source de financement importante, les transferts destinés à payer les salaires du secteur public ont permis de renflouer les caisses du GRK et ont permis à Nechirvan Barzani, à l’époque Premier ministre du GRK, de mettre fin au système de retenue en mars 2019.
Tishreen et COVID-19
Au cours de l’été 2019, les négociateurs des deux parties ont entamé des pourparlers pour élaborer le budget 2020, dans l’optique de régler le différend. Ce processus a été mis à mal par les manifestations du mouvement Tishreen qui ont débuté en octobre 2019.
Sous l’immense pression des manifestants, le Premier ministre irakien Adil Abdul-Mahdi a annoncé sa démission en novembre, laissant le pays avec une administration intérimaire dotée de pouvoirs limités pour soumettre des projets de loi au Conseil des représentants. Cela a empêché le cabinet de présenter une loi budgétaire pour 2020 et le Parlement de l’adopter. Par conséquent, les dépenses pour 2020 ont été automatiquement fixées aux niveaux établis dans la loi budgétaire de 2019.
L’arrivée de la pandémie de COVID-19 au début de 2020 a fait s’effondrer les prix du pétrole en raison de l’offre excédentaire et de la baisse de la demande pendant les confinements décrétés dans de nombreux pays. À tel point qu’au 30 mars le baril de Brent s’échangeait à 22,58 dollars, son plus bas niveau depuis 18 ans. Cette situation a entraîné un déficit budgétaire massif, les niveaux de dépenses ayant été calculés sur la base d’une estimation prudente du prix du pétrole à 56 dollars le baril.
L’une des réponses de Bagdad – et l’un des derniers actes d’Abdul Mahdi en tant que premier ministre avant de passer les rênes à son successeur, Mustafa al-Kadhimi – a été d’ordonner la suspension de tous les transferts de fonds au gouvernement régional du Kurdistan, mettant fin à une période de 18 mois pendant laquelle les paiements avaient été maintenus malgré le refus d’Erbil de soumettre le pétrole à la SOMO.
Le résultat de cette suspension a été une crise financière majeure dans la région du Kurdistan. Entre mars 2020 et juin 2021, elle n’a pas pu honorer le versement des salaires du secteur public, entraînant un non-paiement total des salaires des employés du gouvernement pendant cinq mois et un paiement partiel d’environ 20 % les autres mois. Elle a également retardé les versements aux compagnies pétrolières internationales.
Les fonctionnaires de toute la région du Kurdistan ont lancé des manifestations contre les réductions de salaire du gouvernement régional, mais dans les gouvernorats d’Erbil et de Duhok, ces manifestations ont été rapidement réprimées et des journalistes et des militants ont été arrêtés. Les groupes d’opposition ont profité de la situation pour critiquer sévèrement les partis au pouvoir dans la région, le PDK et l’Union patriotique du Kurdistan (UPK), basée à Sulaymaniyah.
En mars 2021, après deux ans, les législateurs arabes et kurdes de Bagdad ont finalement adopté une nouvelle loi budgétaire. Le budget de 89,65 milliards de dollars fixait à nouveau la part de la région du Kurdistan à 12,67 %.
La loi exigeait que le gouvernement régional du Kurdistan fournisse 250 000 barils de pétrole brut par jour à la SOMO ou paie l’équivalent financier de ce montant au prix fixé par Bagdad pour le pétrole vendu dans le sud. En particulier, le gouvernement régional du Kurdistan pourra utiliser l’argent de ses ventes indépendantes au-delà de ce niveau pour payer les compagnies pétrolières internationales, alors qu’il était auparavant tenu d’effectuer des paiements à partir de sa part du budget.
Alors que l’accord suscitait l’espoir que la loi budgétaire serait appliquée par les deux parties, Erbil a de nouveau refusé de remplir ses obligations et n’a pas payé à Bagdad l’équivalent de 250 000 barils par jour. Bagdad a riposté en ne reprenant pas les paiements à Erbil provenant du budget. Avec l’amélioration des prix du pétrole, la santé financière du gouvernement régional du Kurdistan s’est suffisamment rétablie pour qu’il puisse recommencer à payer les salaires complets des fonctionnaires.
Avant les élections législatives fédérales anticipées, le Premier ministre irakien Mustafa al-Kadhimi et le Premier ministre du GRK Masrour Barzani ont conclu un accord extrabudgétaire en juillet 2021, en vertu duquel Bagdad reprendrait les paiements limités de 200 milliards de dinars irakiens (137 millions de dollars) par mois à Erbil afin de payer les salaires. L’accord a largement tenu jusqu’à l’automne, mais Bagdad a recommencé à manquer à ne pas honorer certains paiements en 2022.
Un arrêt de la Cour suprême fédérale du 15 février 2022, qui a jugé inconstitutionnelle la loi sur le pétrole et le gaz du gouvernement régional du Kurdistan, a encore compliqué les relations entre les partis chiites et les partis kurdes au pouvoir. Jusqu’à présent, son principal effet a été de dissuader les compagnies pétrolières internationales de faire des affaires avec le gouvernement régional du Kurdistan, Bagdad menaçant de mettre sur liste noire celles qui le feraient. Cette décision ajoute une nouvelle couche de complexité aux négociations budgétaires et donne du pouvoir aux partisans de la ligne dure des deux côtés.
En raison du désaccord prolongé sur la formation du gouvernement après les élections législatives d’octobre 2021, le Conseil des représentants n’a pas réussi à adopter un budget complet pour 2022. Les niveaux de dépenses ont été plafonnés à ceux prévus dans le budget de 2021, malgré des prix du pétrole très élevés. Dans l’impossibilité de dépenser légalement à des niveaux plus élevés, les réserves de devises étrangères de l’Irak ont grimpé en flèche pour dépasser 85 milliards de dollars. Débordant de liquidités, mais sans loi budgétaire, les autorités irakiennes n’ont pas été en mesure d’investir dans des projets de développement et d’infrastructures essentiels.
Quel avenir entre Erbil et Bagdad?
Les négociateurs irakiens et kurdes doivent mener des négociations sur la loi budgétaire de 2023 dans les semaines à venir, mais les dynamiques fondamentales qui ont régi les cinq dernières années – ou, sans doute, toute la période post-2003 – restent inchangées.
Mr. Tabaqchali a affirmé qu’à moins que la question fondamentale du fédéralisme ne soit abordée, toute mesure sur le pétrole ou le budget “ne sera que temporaires car pleine de contradictions.”
Bagdad, et en particulier les partis chiites, semblent vouloir accroître le contrôle fédéral de l’industrie énergétique de la région du Kurdistan, tandis que les partis kurdes au pouvoir sont désireux de repousser ces tentatives. Les responsables affirment qu’ils s’efforceront d’adopter la loi nationale sur les hydrocarbures, longtemps retardée, mais il est peu probable que cet effort aboutisse.
“La solution à court terme est que les deux gouvernements doivent réaliser qu’ils ont besoin des ressources de l’autre pour agir de manière fonctionnelle”, a déclaré M. Shuker.
À plus long terme, cependant, il est nécessaire de s’attaquer à des problèmes structurels plus profonds associés au fédéralisme et à une économie qui dépend du pétrole.
“Dans un État rentier hybride, où nous avons des États au sein de l’État, […] les acteurs politiques ne se préoccupent que des loyautés et des intérêts personnels et de groupe”, a-t-il ajouté.
“Cette tâche semble presque impossible sans certains changements structurels radicaux, qui ne peuvent être réalisés sans une volonté politique forte et des outils institutionnels adaptés.”