النزاع المستمر بسبب الميزانية منذ فترة طويلة بين الحكومة الفيدرالية العراقية وحكومة إقليم كردستان متجذر في المقاربات غير المتوافقة مع الفيدرالية في دولة ما بعد البعث، على مدى العقد الماضي، اصطدمت جهود بغداد المركزية مع رغبة أربيل في سيطرة إقليمية أقوى على شؤونها، خاصة فيما يتعلق بالنفط والغاز، والنتيجة هي سلسلة من صفقات الميزانية الفاشلة التي أساءت إلى السكان في جميع أنحاء البلاد.
تعتمد اقتصادات كل من حكومة العراق الفيدرالية وإقليم كردستان على النفط والغاز، حيث تساهم الإيرادات غير الهيدروكربونية بأقل من عشرة بالمائة من الميزانية العامة، ونتيجةً لذلك، فإن الطريقة التي يفسر بها كل جانب حقوقه ومسؤولياته المتعلقة بإدارة صناعة الطاقة وتقاسم الإيرادات هي التحدي الرئيسي عندما يحين وقت كتابة الميزانية السنوية.
اوضحت استاذ علم الاجتماع في جامعة سام هيوستن زينب شكر، للخط الأحمر: “هذه القضايا هيكلية تستند إلى طبيعة النظام السياسي الهجين الفاسد والاقتصاد الريعي غير المتنوع” بحسب وصفها.
وأضافت شكر: “كلاهما يقوض قدرة الدولة على الاستجابة للقضايا وحل المشكلات ويحد من الإرادة السياسية لمن هم في موقع قوة للانخراط في أي تغيير سياسي واقتصادي حقيقي”.
والنتيجة هي مأزق عميق يؤدي إلى إبطاء التنمية في العراق ويعيق قدرة السلطات على تقديم الخدمات للسكان، علاوة على ذلك، في إقليم كردستان، عندما تنشأ خلافات خطيرة مع بغداد، لا يتم دفع رواتب القطاع العام وتتدهور الخدمات، مما يزعزع الثقة في الأحزاب الحاكمة ويمكّن جماعات المعارضة الشعبية.
في حين أن الإيرادات من النفط والغاز هي القضية المحددة التي تتصارع بشأنها العاصمتان ، فإن معظم المحللين يحددون خلافًا أعمق.
قال أحمد الطبقشلي، الزميل الزائر في مركز الشرق الأوسط بكلية لندن للاقتصاد، للخط الأحمر أن “الاختلافات أساسية وتتعلق بطبيعة الاتحاد على النحو المتوخى في دستور 2005”.
وأضاف “ما لم يتم التعامل مع ذلك من خلال تفاهم مشترك … لا يمكنني أن أرى أنه قد تم حله على الإطلاق”.
نهج اللامركزية في العراق
نصت المادتان 116 و 117 من دستور العراق لعام 2005 أن إقليم كوردستان سلطة لامركزية، حيث تمنحه المادة 121 مجموعة واسعة من السلطات القانونية.
ومع ذلك، فإن إقليم كوردستان موجود ضمن الإطار الفيدرالي من جهة، الذي يحق لأربيل الحصول على حصة من الميزانية الاتحادية، ومن المتوقع أن تساهم بأموال للخزينة العامة لتوزيعها على مستوى الدولة وفق التشريعات السنوية من جهةٍ اخرى.
على مدى العقد الماضي ، لم تتمكن بغداد وأربيل من الاتفاق على كيفية موازنة هذه الديناميكية بطريقة يشعر كل طرف بأنها عادلة، لكن حل ذلك يكمن في أن يشرع مجلس النواب قانونًا وطنيًا للنفط والغاز لتقنين المبادئ الدستورية، لان المادتان 111 و 112 ، اللتان تحكمان تنمية موارد النفط والغاز في العراق تلعب دورًا كبيراً، لما تحمله من غموض كبير في صياغتها، مما يمكّن كلا الجانبين من تفسيرها بطريقة تعزز أغراضهما المالية والسياسية.
زميل فاغنر في معهد واشنطن لدراسات الشرق الأدنى بلال وهاب، قال للخط الأحمر، إن إقرار قانون المواد الهيدروكربونية “أمر ممكن قانونيًا وفنيًا … إنها مسألة إرادة سياسية”.
بينما يقول السياسيون في كلتا العاصمتين بشكل روتيني إنهم يريدون حل خلافاتهم على أساس الدستور، فإن الاستياء من كلا الجانبين بسبب الإخفاقات الحقيقية والمتصورة في دعم الاتفاقات السابقة قوضت الثقة ومكّنت المفسدين من التأثير على عملية التفاوض، مما يجعل العملية غير قابلة للتنبؤ وتعتمد على الظروف السياسية.
مضيفاً وهاب ان حل هذه العقدة سيتطلب “نقلة نوعية، حيث لا يُنظر إلى النفط كأداة سياسية، بل كأصل اقتصادي، لكن، لسوء الحظ، وبصراحة، لا أرى أن ذلك يحدث “.
بداية المشكلة
في الفترة التي أعقبت اعتماد الدستور العراقي في عام 2005 ، تمت إدارة الخلافات حول الفيدرالية والنفط إلى حد كبير من خلال المفاوضات، لكن هذه الإجراءات بدأت تتفكك بحلول عام 2009 مع تغير المواقف في بغداد.
أسفرت الحرب الطائفية بين الشيعة والسنة التي اندلعت في أعقاب الغزو الأمريكي عام 2003 حتى عام 2008 عن انتصار استراتيجي للشيعة، بمجرد أن تم تأسيس هذه الأسبقية، بدأ قادتهم في الدعوة إلى سيطرة مركزية أكبر على الدولة بأكملها.
وأكد وهاب: “في نظر بغداد، تعني الفيدرالية أساس بعض الحقوق الرمزية التي تمنحها بغداد أو تمنحها لحكومة إقليم كردستان”.
مُسترسلاً حديثه ان في ذهن حكومة إقليم كردستان “المعنى الحقيقي هو عملياً شيء أكثر من الفيدرالية، شيء مثل الكونفدرالية”.
تعمقت هذه الفجوة في التفسير على مدى السنوات العديدة القادمة، حيث وقعت حكومة إقليم كردستان عقودًا مع شركات نفط دولية، بما في ذلك ExxonMobil و Total و Chevron ، وبدأت العمل في خط أنابيب إلى تركيا من شأنه أن يتيح في نهاية المطاف الصادرات خارج السيطرة الفيدرالية.
بالنسبة لبعض المسؤولين الأكراد، لا سيما داخل الحزب الديمقراطي الكردستاني، كانت هذه العلاقات وخط الأنابيب شرطًا أساسيًا ليس فقط لتأمين قدر أكبر من الحكم الذاتي داخل العراق، ولكن أيضًا لتمهيد الطريق للاستقلال الكامل.
لكن خلال عام 2013 ، ظلت العلاقة سليمة نسبيًا وأجرت الحكومة الفيدرالية تحويلات الميزانية العادية إلى حكومة إقليم كردستان ، التي حصلت على حصة 17 بالمائة من إجمالي الميزانية، وأثبت هذا أنه مربح للغاية، مما مكّن أربيل ودهوك والسليمانية من الانخراط في تنمية اقتصادية سريعة وتعزيز مكانتها كـ “العراق الآخر”.
هذه الديناميكية لم تكن لتستمر، ووصلت الرؤى السياسية غير المتوافقة التي تبنتها بغداد وأربيل إلى ذروتها في عام 2014 عندما تابع رئيس الوزراء العراقي آنذاك نوري المالكي تهديده بقطع مدفوعات الميزانية لحكومة إقليم كردستان عندما بدأت في تصدير النفط عبر خط الأنابيب التركي.
تسبب تعليق المدفوعات في أزمة اقتصادية كبيرة في إقليم كوردستان، حيث عجزت الحكومة عن دفع الرواتب.
ووصف وهاب قرار المالكي بقطع المدفوعات بأنه نقطة تحول مهمة، وهو ما يعكس المواقف المتغيرة للنخبة الشيعية في بغداد وبمجرد القيام بذلك لم يكن هناك سبب يدعوهم إلى الرجوع إلى الوراء والموافقة على المطالب السياسية والاقتصادية الكردية.
الحرب والاستفتاء
في يونيو 2014 ، سقطت مدينة الموصل شمالي العراق في أيدي تنظيم الدولة الإسلامية (داعش). الحرب التي تلت ذلك، والتي استمرت حتى عام 2017 ، ألحقت أضرارًا بالغة باقتصاديات كل من العراق الفيدرالي وإقليم كردستان، حيث شهد الأخير تدفقاً كبيراً للاجئين والنازحين داخلياً، ومع ذلك فقد انتعش كلاهما من خلال ضخ كبير للتمويل من الخارج في شكل مساعدات عسكرية وإنسانية.
مع تراجع الجيش العراقي جنوبًا في المراحل الأولى من الحرب، تمكنت حكومة إقليم كردستان أيضًا من السيطرة على حقول نفط كركوك الشاسعة، والتي ستصبح نظريًا مفتاح مستقبلها الاقتصادي، بينما تعاونت الحكومتان في ساحة المعركة ضد داعش، استمر الخلاف بينهما على الميزانية واستمرت بغداد في رفضها إجراء تحويلات نقدية إلى أربيل.
مع استمرار الصراعات الاقتصادية في إقليم كردستان، قدمت حكومة إقليم كردستان برنامج حجب رواتب موظفي الحكومة، بما في ذلك مقاتلي البيشمركة العسكريين.
وبموجب هذا المخطط ، احتفظت وزارة المالية بما يصل إلى نصف رواتب العمال الشهرية مع وعد بأنها ستدفع لهم في النهاية، هذا الوعد لم يتم الوفاء به بعد.
على الرغم من هذه التحديات، اعتقدت السلطات الكردية أن الوقت قد حان لمحاولة إجراء استفتاء على الاستقلال في 25 سبتمبر / أيلول 2017. وعلى الرغم من أن 92.73 بالمائة من الذين صوتوا يؤيدون الانفصال عن العراق، إلا أن بغداد وشركاء حكومة إقليم كردستان الدوليين قد عارضوا ذلك بشدة، وبحلول منتصف تشرين الأول (أكتوبر) بذات العام بزمن رئيس الوزراء الاسبق حيدر العبادي، استعادت القوات العراقية كركوك وحقولها النفطية.
ما بعد الانتخابات ٢٠١٨
مع انتهاء حرب داعش وإعادة ضبط النظام السياسي في العراق بعد استفتاء استقلال إقليم كردستان، دخلت ديناميات بغداد وأربيل مرحلتها الحالية، حيث استأنفت الحكومة الفيدرالية معظم المدفوعات إلى حكومة إقليم كردستان، تبدأ المفاوضات حول قانون الموازنة للعام القادم في الصيف، مع تقديم مشروع قانون من قبل الحكومة إلى الهيئة التشريعية في الشتاء. ثم يناقش مجلس النواب العراقي ، المعروف رسمياً باسم مجلس النواب، القانون بهدف تمريره في كانون الثاني (يناير) المقبل.
منذ عام 2018 ، تعمل قوانين الموازنة الثلاثة التي أقرها مجلس النواب على نفس الشروط العامة: في مقابل حصة 12.67 في المائة من الميزانية الفيدرالية، يتعين على أربيل تقديم 250 ألف برميل من النفط يوميًا (أو ما يعادله من الناحية النقدية) إلى بغداد.
كان هناك نقص في تنفيذ قوانين الميزانية من ناحيتين. أولاً: فشل مجلس النواب في تمرير الميزانيات في كل من 2020 و 2022. ثانيًا: أخفقت حكومة إقليم كردستان في الوفاء بمسؤولياتها بموجب القوانين التي تم تمريرها، مما أدى إلى انتقام الحكومة الفيدرالية.
شهد قانون ميزانية 2018 زيادة الإنفاق بنسبة 3.5٪ إلى 71.4 مليار دولار. بشكل حاسم ، خفضت أيضًا المخصصات لإقليم كردستان من 17 في المائة إلى 12.67 في المائة، بشرط أن تصدر حكومة إقليم كردستان 250 ألف برميل من النفط يوميًا عبر بغداد.
صمدت بغداد نهايتها ، لكن أربيل لم تفعل ذلك، كانت هذه هي المرة الأولى التي ترسل فيها الحكومة الفيدرالية مدفوعات الميزانية العادية إلى حكومة إقليم كردستان منذ عام 2014.
بعد الانتخابات وتشكيل الحكومة في عام 2018 ، أقر مجلس النواب قانون موازنة جديد بقيمة 111.8 مليار دولار في يناير 2019 ، مما زاد الإنفاق بنسبة هائلة بلغت 45 في المائة، وظلت حصة المنطقة عند 12.67 في المائة المحددة في ميزانية العام السابق.
لمعالجة المخاوف من أن الخلافات السابقة حول الميزانية قد أعاقت قدرة حكومة إقليم كردستان على دفع رواتب ومزايا القطاع العام، كتب المشرعون بندًا في القانون (المادة 10) يطالب الحكومة الفيدرالية بمواصلة إرسال أموال كافية لأربيل لدفع الرواتب حتى في حدث نزاع في المقابل، كان من المفترض أن ترسل حكومة إقليم كردستان 250 ألف برميل من النفط يوميًا إلى شركة تسويق النفط الفيدرالية سومو.
على الرغم من الآمال الكبيرة بأن هذا الحل الوسط سيمكن الحكومتين على الأقل من إدارة خلافاتهما ، لم يتم تطبيق القانون بالكامل، عندما رفضت حكومة إقليم كردستان تحويل النفط إلى شركة تسويق النفط السعودية، ردت الحكومة الفيدرالية بقطع التحويلات النقدية.
في حين لم تتحقق الأهداف الأكبر لقانون الموازنة، وخسرت أربيل بالتأكيد مصدرًا مهمًا للتمويل ، فإن التحويلات لدفع رواتب القطاع العام عززت الميزانيات العمومية لحكومة إقليم كردستان ومكنت نيجيرفان بارزاني، الذي كان في ذلك الوقت رئيس وزراء حكومة إقليم كردستان، من إنهاء مخطط الاستقطاع في مارس 2019.
تشرين و كوفيد-19
في صيف عام 2019 ، بدأ المفاوضون من كلا الجانبين محادثات لصياغة ميزانية 2020 ، بهدف معالجة النزاع بشكل أكبر، حيث تعرضت هذه العملية إلى حالة من الفوضى بسبب احتجاجات تشرين التي بدأت في أكتوبر / تشرين الأول 2019.
تحت ضغط هائل من المحتجين ، أعلن رئيس الوزراء العراقي الاسبق عادل عبد المهدي استقالته في نوفمبر / تشرين الثاني، تاركًا البلاد مع إدارة تصريف أعمال لا تتمتع إلا بصلاحيات محدودة لتقديم مسودة قانون إلى مجلس النواب، وقد منع هذا مجلس الوزراء من تقديم قانون موازنة 2020 ، ومنع مجلس النواب من إقراره، ونتيجة لذلك تم تحديد الإنفاق لعام 2020 تلقائيًا عند المستويات المحددة في قانون موازنة 2019.
أدى وصول جائحة COVID-19 في أوائل عام 2020 إلى انهيار أسعار النفط بسبب زيادة العرض وانخفاض الطلب خلال عمليات الإغلاق في وقت ما يوم 30 مارس، تم تداول خام برنت عند 22.58 دولارًا للبرميل ، وهو أدنى مستوى في 18 عامًا، وتسبب هذا في عجز كبير في الميزانية وسط مستويات الإنفاق التي افترضت بشكل متحفظ أن النفط سيكون عند 56 دولارًا للبرميل.
كان أحد ردود بغداد – وأحد آخر تصرفات عبد المهدي كرئيس للوزراء قبل تسليم زمام الأمور لخليفته مصطفى الكاظمي – هو الأمر بتعليق جميع التحويلات النقدية إلى حكومة إقليم كردستان، وإنهاء فترة 18 شهرًا حيث يتم سداد المدفوعات على الرغم من رفض أربيل تسليم النفط إلى سومو.
وكانت نتيجة التعليق أزمة مالية كبيرة في إقليم كوردستان بين مارس / آذار 2020 ويونيو / حزيران 2021 ، لم يستطع سداد رواتب القطاع العام ، وفقد خمسة أشهر من مدفوعات رواتب موظفي الحكومة بالكامل، وخفض الأشهر الأخرى بنحو 20٪. كما أخرت المدفوعات لشركات النفط العالمية.
أطلق الموظفون العموميون في جميع أنحاء إقليم كردستان احتجاجات ضد تخفيضات حكومة إقليم كردستان للأجور، ولكن في محافظتي أربيل ودهوك تم قمع هذه الاحتجاجات بسرعة وسط اعتقالات للصحفيين والنشطاء. استغلت مجموعات المعارضة الشعبوية الموقف لانتقاد الأحزاب الحاكمة في المنطقة، والحزب الديمقراطي الكردستاني والاتحاد الوطني الكردستاني ومقره السليمانية.
في آذار (مارس) 2021 ، أقر المشرعون العرب والأكراد في بغداد قانون الموازنة الجديد بعد عامين، ومرة أخرى حددت الميزانية البالغة 89.65 مليار دولار حصة إقليم كوردستان عند 12.67 في المائة.
يتطلب القانون من حكومة إقليم كردستان إما تقديم 250.000 برميل من النفط الخام يوميًا إلى شركة تسويق النفط السعودية أو دفع المعادل المالي لتلك الكمية بالسعر الذي حددته بغداد مقابل النفط المباع في الجنوب. والجدير بالذكر أن حكومة إقليم كردستان ستكون قادرة على استخدام الأموال من مبيعاتها المستقلة التي تزيد عن هذا المستوى للدفع لشركات النفط الدولية، في حين كان مطلوبًا في السابق سداد مدفوعات من حصتها في الميزانية.
وبينما أثارت الصفقة الآمال في أن قانون الموازنة سينفذ من قبل الجانبين ، رفضت أربيل مرة أخرى الوفاء بالتزاماتها ولم تدفع لبغداد ما يعادل 250 ألف برميل يوميًا، وردت بغداد بعدم استئناف مدفوعات اربيل من الميزانية، ومع تحسن أسعار النفط ، تعافت الحالة المالية لحكومة إقليم كردستان بدرجة كافية بحيث أصبحت قادرة على استئناف دفع الرواتب الكاملة للموظفين العموميين.
قبل الانتخابات البرلمانية الفيدرالية المبكرة، توصل رئيس الوزراء العراقي مصطفى الكاظمي ورئيس وزراء حكومة إقليم كردستان مسرور بارزاني إلى اتفاق خارج الميزانية في يوليو 2021 حيث ستستأنف بغداد المدفوعات المحدودة البالغة 200 مليار دينار عراقي (137 مليون دولار) شهريًا إلى أربيل من أجل دفع الرواتب، وصمدت الاتفاقية إلى حد كبير حتى الخريف، لكن بغداد بدأت تفقد المدفوعات مرة أخرى في عام 2022.
وزاد حكم المحكمة الاتحادية العليا في 15 فبراير / شباط 2022 الذي وجد أن قانون النفط والغاز لحكومة إقليم كردستان غير دستوري من تعقيد العلاقات بين الأحزاب الشيعية والأحزاب الكردية الحاكمة حتى الآن، كان تأثيره الأساسي هو ردع شركات النفط الدولية عن التعامل مع حكومة إقليم كردستان، حيث تهدد بغداد بإدراج أولئك الذين يفعلون ذلك في القائمة السوداء، يضيف الحكم طبقة أخرى من التعقيد إلى مفاوضات الميزانية ويمكّن المتشددين من كلا الجانبين.
بسبب الخلاف الممتد حول تشكيل الحكومة بعد الانتخابات البرلمانية في أكتوبر 2021 ، فشل مجلس النواب مرة أخرى في تمرير ميزانية كاملة لعام 2022، وتم تحديد مستويات الإنفاق في حدود تلك المحددة في ميزانية 2021 ، على الرغم من ارتفاع أسعار النفط ولأنه غير قادر على الإنفاق القانوني بمستويات أعلى، فقد ارتفعت احتياطيات العراق من العملات الأجنبية إلى أكثر من 85 مليار دولار ومع تدفق السيولة النقدية، ولكن بدون قانون الميزانية، لم تتمكن السلطات العراقية من الاستثمار في مشاريع التنمية والبنية التحتية الهامة.
مستقبل العلاقات
من المقرر أن يجري المفاوضون العراقيون والأكراد محادثات حول قانون الموازنة لعام 2023 في الأسابيع المقبلة، لكن الديناميكيات الأساسية التي حكمت السنوات الخمس الماضية – أو ، كما يمكن القول، فترة ما بعد عام 2003 بأكملها – لم تتغير.
الطبقشلي نوه الى أنه ما لم تتم معالجة القضية الأساسية للفيدرالية، فإن أي صفقات بشأن النفط أو الميزانية “ستكون إجراءات مؤقتة لأنها ستكون مليئة بالتناقضات”.
يبدو أن بغداد ، وخاصة الأحزاب الشيعية ، عازمة على زيادة السيطرة الفيدرالية على صناعة الطاقة في إقليم كردستان ، في حين أن الأحزاب الكردية الحاكمة حريصة على صد تلك المحاولات، لكن هناك القليل من اليقين بأن هذا الجهد سينجح.
اما شكر مُعللة ذلك: “الحل قصير المدى هو أن تدرك الحكومتان أنهما بحاجة إلى الموارد من بعضهما البعض للعمل بشكل وظيفي”.
ومع ذلك، على المدى الطويل، من الضروري معالجة القضايا الهيكلية الأعمق المرتبطة بالفيدرالية والاقتصاد الذي يعتمد على النفط، مضيفةً: “في دولة ريعية هجينة، حيث لدينا دول داخل الدولة، الجهات الفاعلة السياسية معنية فقط بالولاءات والمصالح الشخصية والجماعية”.
وهاب مختتماً حديثه للخط الأحمر من المهم أنه “لا يوجد رئيس وزراء منذ المالكي … قال” لا، نحن بحاجة إلى التراجع عن كل ما فعله المالكي ” و “كل رئيس وزراء آخر جاء بعده يتفق جميعًا على أن حكومة إقليم كردستان لا يمكنها أن تأكل كعكتها أيضًا”.